英雄之子的災難執政?菲律賓總統艾奎諾三世的雙麪人生

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「他不是完美的總統,但是……」菲律賓總統艾奎諾逝世,回顧其政治生涯,這任總統在菲律賓人心中是怎麼樣的存在,對當地政壇又會造成什麼影響? 圖/美聯社

6月24日早晨,菲律賓各大媒體無預警釋出了第15任總統貝尼格諾.艾奎諾三世(Benigo “Noynoy” Aquino III,1960-2021)逝世的消息,大量哀悼文隨即在各大社羣媒體平臺涌現。面對突如其來的悲訊,不少貼文不約而同的以「他不是完美的總統,但是……」做爲起手式,以此緬懷這個才卸任五年便早逝的前總統。

與此同時,也有些人批評菲國民衆這是以該起手式粉飾艾奎諾就任總統期間的種種弊端,以「死者爲大」的說詞不去正視其所隸屬的陣營實際上面對的挑戰。這也使得這樣的起手式,成爲了我們得以進一步認識艾奎諾與持續變遷中的菲律賓社會的一個起始點。

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公允的來說,艾奎諾確實做到了歷任總統皆未能達成的目標。像是他透過打擊貪腐、改革稅制與改善投資環境等一連串舉措,成功使得菲律賓的年均GDP成長率在其任內躋身於亞洲國家的前段班。又包括他於2013年主動向海牙常設仲裁法院提出南海仲裁案,挑戰中國在該海域依歷史權利所主張的經濟海域主權。

然而,就任之初聲量如日中天的艾奎諾雖然曾一度有過高達85%的施政滿意度,被公認是其接班人的前內政部長羅哈斯(Mar Roxas)卻僅在下一屆總統大選拿下23%的得票率,不敵後勢看漲的現任總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)。

爲什麼會有這樣的落差呢?

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圖爲艾奎諾的葬禮現場,他將被安葬在馬尼拉一座墓園,旁邊即是其已故雙親。 圖/歐新社

就任之初聲量如日中天的艾奎諾曾一度有過高達85%的施政滿意度,但其接班人後來卻慘敗杜特蒂,爲什麼會有這樣的落差呢? 圖/美聯社

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▌回望艾奎諾的執政生涯

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有些人認爲,這是因爲艾奎諾政府縱使試圖革新,卻跟不上民衆期許的步伐。效仿美國,並在菲律賓行之有年的豬肉桶制度(pork barrel)便是個鮮明的例子。這個制度在當時以「優先發展援助經費」爲名目,是讓政府不需經由任何審覈程序,便能夠直接從國家預算中撥款給國會議員,便於他們落實選區的建設。

然而,多數民衆卻認爲這是政治人物用以抽取回扣,彌補競選支出、確保其政治資本得以延續的一項手段。2013年7月中旬,超過十萬名民衆穿著白衫聚集在菲律賓首都示威遊行,質疑政府明明強調以「反貪腐」爲施政主軸,卻選擇避重就輕,不願杜絕這個貪污之源。

也有人指出,問題的關鍵在於艾奎諾政府面對重大突發事變的應變能力明顯不足。艾奎諾在2010年甫就職便遇上的馬尼拉香港人質危機、任期中遭逢的海燕臺風(Typhoon Yolanda)災後重建課題,以及執政後期造成大批特警喪命的「馬馬薩帕諾衝突」(Mamasapano Clash),這些事件讓許 多人開始質疑艾奎諾與其率領的團隊,懷疑他們是否能夠在緩慢的漸進改革過程中,降低層出不窮的天災人禍所帶來的傷害。

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以馬馬薩帕諾事件來說,正是因爲艾奎諾授意警方圍捕恐怖份子的過程欠缺周全考量,不僅造成16人受傷,更導致44名特警遇襲喪命,成爲菲國三十多年來警方死傷最嚴重的一次行動。當艾奎諾在任內投入大量資源與心力在南部的民答那峨地區,爲了要與當時在該區域勢力最龐大的摩洛伊斯蘭解放陣線(Moro Islamic Liberation Front,簡稱MILF)簽署和平協議,並規劃自治權力更完善的邦薩摩洛(Bangsamoro)自治區,馬馬薩帕諾事件無疑重擊了人民對政府的信心。

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馬尼拉香港人質危機發生後,香港派遣調查人員和法醫小組到當地出事的公車上做調查。 圖/新華社

圖爲2015年1月的馬馬薩帕諾事件,這場失敗的反恐行動,造成44名特警遇襲喪命,16人受傷。 圖/路透社

面對這些猜疑,支持艾奎諾政府的人主張這個前執政團隊其實就是不太做政令宣傳,而這樣的傾向使得他們過去在推動的各項改革不見得爲人所知。在艾奎諾擔任總統之前便已經是相當嚴重的馬尼拉交通問題,在其執政期間因爲大衆運輸工具頻繁地接連出包、政府又看似對此議題並不上心,讓民衆認爲政府毫無作爲而羣起憤慨。

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即便政府也嘗試爲自己辯護,宣稱他們已經很努力在改善前朝遺留下來的問題,普遍民衆還是認爲政府動作太慢,做得又實在太少。對艾奎諾所屬的陣營來說,這樣的印象是他們當初在面對2016年總統大選時的致命傷。尤其在他們遇上了較擅於操作社羣媒體的杜特蒂陣營,更是使得他們在過去那六年間的種種努力顯得微不足道。

然而,2010年挾着高人氣當選總統,又在2013年期中大選大獲全勝的艾奎諾陣營,真的是因爲這樣輸掉了後續的選戰嗎?我們又可以怎麼樣透過這些年來菲律賓民心的鉅變,重新回頭去看見艾奎諾的歷史定位?

馬尼拉交通問題相當嚴重,而在艾奎諾執政期間,大衆運輸工具頻繁地接連出包、政府被認爲對此議題並不上心。圖爲淹水的馬尼拉街道。 圖/美聯社

▌數據與政策以外的現實

2015年間,我待在菲律賓呂宋島北部山區約莫三個多月的時間,目的是爲了要理解當地的農民組織到底是如何與其它非政府組織互相資源整合,並協助偏鄉農民生計。那時已經是前總統艾奎諾執政的尾聲,許多在其任內規劃的政策皆已處於執行階段,包括像是「有條件現金回饋計劃」(Conditional Cash Transfer Program,簡稱CCT)以及「菲律賓家庭橋樑計劃」(Pantawid Pamilyang Pilipino Program,簡稱4Ps)等幾項濟貧方案,定期提供低收入戶一些簡單的雜工以換取微薄的現金收入。

地方上有許多的人民組織其實是協助政府施行這些計劃的重要推手,即便他們不見得是由政府輔佐而成立,大多數成員也都是在自己的工作之餘,再額外從事這些義務性的組織工作。他們號召民衆集會、協助政令宣傳與資料造冊,甚至進一步接手實際執行的部分。這樣的情形並非偶然,而是源自於菲律賓1986年人民力量革命(EDSA Revolution)推翻前總統馬可仕(Ferdinand Marcos)獨裁政權之後,政府大幅度開放非政府組織與人民組織參與地方治理所導致的結果。

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一位積極參與到自己村裡婦女組織活動的阿姨,這麼向我解釋他們要在工作之餘組織的原因。

1985年9月21日,菲律賓民衆上街抗議,與在馬尼拉總統府前的防暴警察對峙。 圖/法新社

當人民力量革命成功推翻馬可仕政權之後,艾奎諾的母親柯拉蓉獲得反對派一致的薦舉,於1986年宣誓成爲菲律賓總統。 圖/維基共享

然而,並不是所有地方組織的存在都只是爲了能夠完成政府發包的計劃。有些社運份子也會利用這樣的組織作爲其動員人民、發起反抗運動的途徑,使得組織工作者和地方政府處於時而合作、時而競爭的曖昧關係之中。

由於這涉及到政治路線或是資源的競逐,問題的關鍵其實是那些和政府立場不盡相同的非政府組織、人民組織。在菲律賓,有些地方組織親近擁有地下武裝勢力的菲律賓共產黨,即便只是認同左派的理念,不見得與菲共一樣走推翻政府的路線,這些合法的組織也相當容易直接被貼上菲共黨羽的標籤而被污名化。想當然爾,這些組織在爭取合作伙伴或是資源的過程中,一定是比其他組織還要來的波折且艱辛。

舉例來說,我曾遇過有農民組織成員試圖召集村民一同討論預計要在鄰近集水區興建的水力發電計劃,並嘗試要藉此喚起輿論壓力以擋下該計劃。而地方政府聞訊以後,臨時通知所有參與到「菲律賓家庭橋樑計劃」的民衆,要他們在農民組織集會的當天到政府辦公室報到,並聽候安排臨時工,否則將無法領取到該月份的補貼。

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菲律賓部分地方組織親近擁有地下武裝勢力的菲律賓共產黨,即便只是認同左派的理念,不見得與菲共一樣走推翻政府的路線,但也容易直接被貼上菲共黨羽的標籤而被污名化。圖爲接受訓練的菲律賓共產黨。 圖/法新社

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「在艾奎諾當上總統以後,組織工作可說是越來越難做了。」

有從事社運的朋友便向我表示,艾奎諾在上任之後頒佈的軍事行動代號「人民行動計劃」(Oplan Bayanihan),企圖以和平與發展推廣的對內政策途徑,促成安全部門的革新。也因此,軍方開始於特定軍事據點及村落成立了「和平與發展小隊」(Peace and Development Teams,簡稱PDTs),確保發展政策的方向與執行和境內的安全計劃訴求一致、保障地方上的基礎建設在興築過程中不受叛亂組織擾亂,有時甚至會直接進駐地方指導或介入建設之實行過程。

「政府表面上就是開始要跟你一起做發展計劃了,可能是修路、做遮雨亭或是美化社區等工作,但背後卻反而是以黑手在搞那些反對他們的人。」

在這樣的情況下,政府一方面仰賴非政府組織、人民組織在地方上的協助,另一方面卻又不時以軍警力量或擺明的打壓、或暗地抹黑他們的發展。

過去曾在當地一個人權聯盟工作的友人便告訴我,在軍警單位這樣更直接地介入到地方的發展援助工作之後,有些社運相關的特定詞彙便被污名化,包括像是同志(kadwa)、抗爭(dangadang)、平等(panagpapadapada)、發展(panagdur-as)或是團結(panagkaykaysa)等字詞,時常會被認爲是菲共脈絡之下的用字。而部分在當地的有機農業或是婦女賦權研討會、人權講座、青年高峰會等活動,也會被攻擊說是叛亂份子包裝過後所舉辦的集會。

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2011年,菲律賓環境議題倡議者在馬尼拉抗議艾奎諾,焚燒其惡搞肖像。 圖/美聯社

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即便艾奎諾的表現從總體經濟的角度來看實在亮麗,我在那個山區裡所接觸到的一般民衆卻不太感覺到這些。幾個成長快速的產業像是金融、工程、房地產、營造業、交通運輸與媒體傳播業等,這些其實離不少世代以耕作爲生的農民生活很遙遠。當「農業」是艾奎諾經濟政策下發展幅度較沒有這麼快速的產業,再加上人們普遍經歷到地方組織發展工作的難處時,這樣的落差與相對剝奪感又是更加的明顯。

村子裡有些人在面對到這樣的處境時,拼了命的想要出國工作,希望藉此能夠擺脫生計上的困境。菲律賓人遠赴海外工作自然不是什麼新鮮事,不過值得留意的是,艾奎諾執政期間菲國的海外移工人數減少了幾十萬,艾奎諾政府便自豪地認爲這是國內經濟好轉的最佳證明。

然而,正是因爲執政團隊不斷強調他們將會透過國內的經濟改革政策把數以萬計的移工都帶回到菲律賓,他們反而不太給予海外工作的菲籍移工實質的幫助。最直接的印象,是艾奎諾在就任總統的六年期間從未出訪過菲籍移工數量前幾名的國家。而像是在馬尼拉香港人質危機、臺灣的廣大興漁船案發生的時候,政府也並未拿出魄力有效地處理這些外交危機,導致在兩地工作的菲籍移工遭受到嚴重的波及。

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圖爲杜特蒂2018年到訪南韓時與在當地的菲國移工聚會。當晚,其中兩位女性被邀請上臺,杜特蒂示意要求與其中一位女性嘴對嘴親吻,接着便直接親下去,引發極大爭議。 圖/美聯社

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艾奎諾不斷強調會把數以萬計的移工都帶回到菲律賓,反而不太給予海外菲籍移工實質幫助。圖爲2012年11月,民衆上街爲要求政府介入海外移工Joselito Zapanta一案,該名在沙國工作的移工因租賃糾紛殺害一名蘇丹國民而被判處死刑。 圖/美聯社

除此之外,艾奎諾政府任內所推行的「教育改革政策」也被有些人認爲是與其「消極的移工政策」相矛盾。簡單來說,過去菲律賓的中學採四年制,該政策則試圖要讓菲國的教育制度能夠與國際接軌,因此將中學改製爲六年期。這額外多出來的兩年是以職業訓練爲主,讓他們即便沒有讀大學也可以有足夠的能力加入就業市場。

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縱使主事者強調革新的種種舉措是因應國內需求而設計,批評的輿論主張新制的職業訓練內容多半與海外招募菲籍移工的工作項目相互呼應,反倒可能更是把菲律賓人往海外推去,無法解決國內積累已久的結構性問題。

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在此般令人無所適從的狀況之下,有72%的海外投票人口最後在2016年的總統大選選擇了杜特蒂,彷彿狠狠地打了艾奎諾一巴掌。

圖/歐新社

▌民主典範的象徵?

選舉的潰敗固然是一時的,只不過就在艾奎諾所屬的陣營都還未能在敗選之後站穩腳步,他便於毫無預警的情況下突然離世。有些人會說,艾奎諾之死象徵着一個時代的結束,那是因爲他做爲一個菲律賓總統,其實與他父母親所遺留下來的「民主典範」脫離不了關係。

他的父親小貝尼格諾.艾奎諾(Benigno “Ninoy” Aquino Jr.,1932-1983)是菲國戒嚴時期的反對黨領袖,他在1983年遭人刺殺而逝世,卻也因而激起人民力量革命。在菲律賓人民成功透過人民力量革命推翻馬可仕政權之後,他的母親柯拉蓉.艾奎諾(Corazon “Cory” Aquino,1933-2009)則獲得反對派一致的薦舉,最後成爲菲國再度民主化以後的第一任總統。

至於他們的兒子艾奎諾成爲總統的契機,與其母親過世的時機點有關。由於當時的總統葛洛麗雅.艾洛育(Gloria Macapagal-Arroyo,1947-)正因爲任內貪污情事不斷,使其民調跌至谷底。而就在柯拉蓉一過世之後,輿論立刻開始鼓動本來並無意願參選總統的艾奎諾,這也使得他的當選揹負着父母親過去的成就,以及大衆對此的殷切期待。

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在與過去獨裁的馬可仕政權相互映襯之下,公開、透明且反貪腐的治理目標一直都是人民力量革命之後,多數菲律賓民衆對於領導者的衡量標準。這是爲什麼艾奎諾會在他2010年的總統就職典禮,以這樣的一席話向國民表態:

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他不僅言簡意賅的彰顯出他自己對於總統這個職位的想像,也點出他身爲艾奎諾夫婦的兒子和一個菲律賓總統在該國曆史上的位置。

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1983年8月,小班尼格諾·艾奎諾在菲律賓馬尼拉下飛機時被暗殺,隨後立即被送上保安車,刺客(左)也在現場被擊斃。 圖/美聯社

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然而,一個國家之所以得以運作,並不只是受到領導人行事風格的影響而已。當菲律賓這個國家有些部門仍是以暴力的途徑在解決問題時,艾奎諾的濟貧方案在地方上的實際執行過程反倒是擠壓了討論的空間,甚至打壓到不同立場共存的可能性。有些菲律賓的社運份子便認爲,這種國家暴力的特性其實一直是該國自1980年代以來的「民主典範」隱而不現的歷史遺緒。

柯拉蓉在人民力量革命之後,雖一度要與國內數個反叛組織談和,卻因爲招致軍隊不滿而作罷,甚至在宣佈停火之後又片面打破協議。她在1987年一場於菲律賓軍事學院的演說中表示:「恐怖主義的解方並不在於社會與經濟改革,而是軍警行動。」在那之後,柯拉蓉與後面幾位繼任的總統皆採取「全面開戰政策」(Total War Policy)對抗境內叛亂勢力。

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對抗擁有武裝勢力的組織或許情有可原,有不少在戒嚴時期響應武裝行動的反抗者在人民力量革命之後轉向合法的抗爭或是議會路線,卻也往往因爲自己過往的經歷、親共的態度而遭受到國家暴力的打壓。像是這樣的例子層出不窮,有些人便因此對於「民主化」的政府感到失望,至今仍持續投入到抗爭的行列之中。

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如此看來,當有些人以杜特蒂政權崛起以後所造成的各種社會問題做對比,強調艾奎諾所代表的陣營有多麼的好,這或許是過度簡化了菲律賓政治社會的特徵,也低估了菲律賓人民對於政治人物想法的複雜性。而當我們正視人們在艾奎諾逝世以後對他的各種歷史評價,不只是一味的要以死者爲大的態度單向度的評價他,這才真正能夠讓我們認識到艾奎諾這個人在菲律賓社會有多麼特別,又到底是怎麼樣鑲嵌在菲律賓社會的脈動之中。

唯有正視艾奎諾的歷史評價,才能理解其在菲國政壇中之特別存在。圖爲2010年,激動的民衆親吻當時民望極高的艾奎諾。 圖/歐新社